한국 복지의 역사

한국의 사회복지 역사

제1절 전근대적 민생구휼

한 국에서의 사회복지적 사상의 근원은 고대, 삼국시대, 고려시대, 조선시대에 이르는 약2,000년간의 왕가에의한 민생구휼에서 찾아볼 수 있으며, 민간차원에서 행해진 두레, 품앗이, 향약, 계 등의 상부상조활동도 사회복지의 전사(前史)로서의 활동이라 할 수 있다.

1 .고대

기자조선시대 흉년때 양곡을 구입하여 기민을 구제하거나, 빈민을 구제하였고, 제양원을 설립하여 환과고독(홀아비, 과부, 고아, 무의탁노인)의 4궁을 수양하였다.

2 .삼국시대

삼국시대의 주요 사회복지 내용을 살펴보면

① 관곡 지급 : 정부가 비축한 관곡을 각종 재해로 빈곤한 백성에게 배급하여 구제하는 것

② 사궁구휼 : 환과고독을 구제하는 것, 군주가 직접 이들을 방문 위로하였다함.(대통령 연말연시 시설방문과 흡사함)

③ 조조의 감면 : 재해에 따른 피해지역 주민에게 피해정도에 따라 조세를 감면 해 주는 것

④ 대곡자모구연(貸穀子母俱免) : 춘궁기때 흉작으로 상환이 곤란한 경우 그 원본 및 이자를 감면해 주는 것

⑤ 경형방수(輕刑放囚) : 천재지변, 자연 재난시 죄인의 형벌, 경감, 석방 등으로 선정을 베풀어 신의 노여움을 풀고자 한 것

⑥ 종자 및 식량의 급여

⑦ 이재민에 대한 군주의 위문방문

⑧ 왕의 책기감선(責己減膳) : 각종 재난시 왕의 잘못이라고 책하여 식사를 적게하며 삼가는 생활을 하는 것

⑨ 영농권장과 재해 방비

⑩ 종묘 및 산천기도 등이었다.

삼 국시대때의 획기적인 사회복지의 제도화는 고구려 고국천왕 16년(194)에 진대법(고구려의 재상인 을파소가 만든 것으로 춘궁기에 관곡을 대여하였다가 추수기에 납입케 하는 제도) 후에 고려의 의창, 조선의 환곡, 사창으로 연결되었다

3. 고려시대

고려의 사회복지 내용은

① 은면지제(恩免之制) : 각종 경조사시 왕이 베푸는 각종은전

② 재면지제(災免之制) : 천재지변, 전쟁시 이재민의 조세, 부역, 형벌등을 경감해 주는 것

③ 환과고독보호

④ 수한질여진대지제(水旱疾礪賑貸之制) : 이재민에게 쌀, 잡곡, 소금, 간장, 의류 등 각종 물품과 의료, 주택 등을 급여하는 사업

⑤ 납속보관지제(納粟補官之制) : 흉년과 재해 때 백성을 구휼하기 위한 재원조달의 한 방법으로 금품을 납입하는 자에게 벼슬을 주었던 제도(기부금 입학과 비슷)

고 려의 공적구제기관은 고구려 진대법을 모방하여 태조자모의 흑창, 제위보 그후 성종때 흑창을 의창으로 개칭하였고, 이어 곡식의 매매를 통한 물가조절 기능과 구빈사업 등을 함께하는 상평창을 만들었으며, 환자의 치료와 빈민구제를 담당한 동서대비원, 혜민국 등이 상설된 공적 빈곤 및 의료구제기관이었다.

4. 조선시대

① 비황(備荒)제도(곡물 저장을 통한 구제 목적) : 상평창, 의창, 사창(공동저축 자치운영)을 두어 백성의 복지를 도모하였으나 (이를 삼창이라함) 조선말기에 부정부패의 온상이 됨.

② 구황(救荒)제도(직접적인 구빈 대책)

- 사궁에 대한 보호

- 노인보호사업

- 음식제공

- 진휼 및 진대사업

- 관곡의 염가 매출과 방곡사업

- 고조제도 : 혼례나 장례를 치루지 못하는 자에게 비용을 조달해 주는 제도

- 견감제도 : 재해시 조세감면, 환곡면제를 구제하는 제도

- 원납제도 : 관곡의 부족충당을 위해 관직을 제공하는 제도(기부금 입학제도 : 고려때의 납속보관지제와 유사)

- 향약 및 계제도 : 특히 향약의 4대 덕목중 환난상휼(患難相恤)은 복지제공에 중점을 두고 있다.

조선시대말기 지배계층의 분열과 부패, 서민층의 동요, 서구세력의 진입등의 정세로 정국에 일대 변혁을 가져왔다. 그러나, 일본의 식민지화로 민생구휼의 고제(古制)로 끝이 나게 된다.

5. 일제시대의 구제사업

일 본의 강제에 의한 목적성 사회복지사업이 전개되기 시작한다. 주로 조선총독부에 의해 이루어진 구제사업은 천황의 인정을 강조하고 식민지 국민들의 불만을 희석시키려는 목적과 아울러 교화 구제사업을 적극적으로 전개하여 일본 자본주의의 목적을 달성하고 조선 민중의 반일행동을 억제시키려는 정치적 목적이 있었다.

1921년 내무국 제2과를 사회과로 개칭하여 사회사업의 지도․통제에 임하게 되었다. 아울러 관영 민간통제기관으로 「조선사회사업협회」을 두었다.

6. 미군정시대의 구호정책

1945 년 8월 15일부터 1948년 대한민국 정부 수립까지 3년간 미군정시대가 전개된다. 미군정은 일제시대의 유물인 조선구호령의 연장선상에 있었으며, 무계획적이고 임기응변적인 것이었다. 미군은 일본정부에 대한 치밀하고도 의도적인 정책실시의 흔적과는 달리 남한에 대해서는 뚜렷한 방향을 가지지 않았던 것으로 보인다.

제2절 근대적 사회복지제도기

1. 제1공화국과 6․25 동란기의 구호사업

1) 응급구호와 시설관리사업

정 부수립직후인 1949년 1인당 GNP는 80달러를 넘지 못하여 국민들의 경제생활은 기아선상의 빈궁한 생활을 면치 못하였고 요보호자는 수백만명에 이르고 있었다. 설상가상으로 1950년 6월 25일 동란으로 막대한 피해를 입게된다. 이때 요구호자 구호를 위해 외국원조 단체들이 원조를 시작하게 되었고, 수용보호시설이 급격하게 증가함에 따라 정부에서는 시설사업에 대한 지도․감독․통제를 시작하게 된다. 전쟁으로 인한 요보호자 및 대규모의 빈곤은 사회복지적 개입의 필요성을 증폭시켰으나 그것을 뒷받침하는 체계적인 사회복지제도가 복지행정의 제도적 기초 미비로 거의 전무하였다.

2) 사회복지계 대학교육의 시작

1947 년 우리나라 최초로 이화여자대학교에 기독교사회사업학과가 설치되었고, 1953년에 중앙신학교(현 강남대학교)에 사회사업학과가 설치되었다. 또한 1957년에는 국립 중앙사회사업 종사자 훈련소(국립사회복지연수원 전신)가 창설되었다.

2. 제3․4공화국과 사회복지

1) 경제개발과 사회문제 형태의 변화

1961 년 5월 16일부터 박정희 대통령이 시해되는 1979년 10월 26일까지의 약18년간의 박정희 통치시대를 말한다. 이 시대를 「경제개발시대」 혹은 「조국근대화시대」라 부르기도 한다. 산업화․도시화․근대화에 따라 도시 빈민층이 형성되고, 부랑아, 기아, 가출아, 비행, 미혼모 문제 등의 사회문제가 나타나기 시작한다. 고도 경제성장의 성장으로 절대적인 빈곤은 상당 수준 극복되었으나 상대적인 빈곤감이 심화되었으며 빈부의 격차가 격심하게 벌어지는 사회현상을 빚게 된다.

2) 사회복지제도의 기초 확립과 구호원칙의 변화

이 당시의 사회복지 욕구에 대한 제반 변화구조를 요약해 보면

① 사회복지제도의 입법화 : 사회복지제도의 기초 확립

② 구호의 원칙 변화 : 무연고자 중심에서 근로능력이 있는 영세민을 대상으로 취로구호사업이 확대 됨.

③ 외원의 철수

④ 비행청소년에 대한 시책이 가동

⑤ 「경제․사회발전 5개년 계획」추진 : 경제와 사회의 균형있는 발전 도모. 그러나 사회복지 측면에서는 선경제 후분배의 기본틀을 벗어나지 못했으며 전근대적 구호방식에 머무르는 수준이었다.

3. 제5공화국과 사회복지체계의 정비

1) 사회변화와 사회문제의 다양화

1979년 10월 26일부터 1988년 2월 25일까지의 전두환 정권기

제5공화국의 4대 국가 목표

① 민주주의의 토착화

② 복지사회의 건설

③ 정의사회의 구현

④ 교육개혁과 문화 창달

5 공화국 출범당시 산업화, 도시화가 상당수준까지 진전하여 농촌에는 여성과 고령자만이 남게 되고 젊은 층은 도시로 빠져나가는 인구구조의 변동이 격심하게 나타났고, 핵가족화, 생활구조의 변화, 산업재해, 환경오염, 아동유기, 가출청소년 문제, 미혼모 문제, 정서장애아동 문제, 아동 및 청소년 비행, 탈선, 범죄, 장애인 문제, 약물중독 및 남용문제, 이혼문제, 노인문제 등이 뒤얽혀 사회불안을 가속시켰다.

2) 복지사회의 건설과 빈곤으로부터의 해방정책

제5 공화국의 4대 국정지표중「복지사회건설」이라는 슬로건은 주목을 끌었다. 그래서「복지붐」을 일으켰고 주로 (빈곤대책 = 영세민대책)으로 나타났다. 그러나, 빈곤문제는 그렇게 쉽게 해결될 문제가 아니었고 결국 하나의 슬로건으로 끝나고 말았다.

3) 한국형 복지모형의 등장

1970년대 중반이후 선진복지국가에서「복지국가위기론」이 대두됨에 따라 한국에서도 자칫하면「복지병」을 유발할 수 있다는 정부관료들의 우려 때문이었다고 볼 수 있다.

한국형복지모형은「국가개입을 가능한 최소화하고 가족의 기능을 강화하며 요보호자 자신의 자조와 재활을 강조하며 자원봉사의 참여를 장려하는 내용」으로 나타났다.

4) 사회복지관계법의 개선

이 시기 사회복지 관계 법률들이 대폭적으로 수정되거나 입법화되었다. 이에 따라 사회복지서비스도 법적 기초 위에서 출발하기 시작했다.

5) 지역복지와 재가복지사상의 출현

제5공화국 후반부부터는「지역복지와 재가복지」사상이 도입되기 시작한다.

* 재가복지와 지역복지의 출현 동기

① 경제적 절대빈곤 문제에서 초월하여 비경제적 사회적 기능장애와 이와 결합된 사회적 문제가 중첩되어 나타남.

② 복합적 문제에 대응하기에는 시설 수용 일변도로는 대응이 어렵다는 점

③ 심신장애인복지법, 노인복지법 제정에 따라 장애인과 노인을 위한 서비스가 요청되었기 때문

그 일환으로 나타난 것이「사회복지관」사업이 대표적이며, 이후 한국의 사회복지서비스를 주도하는 역할을 담당하게 된다.

4. 제6공화국과 사회복지

1) 민주화와 범죄와의 전쟁

1987 년 12월 16일 직선제 대통령선거에서 36.7%라는 저조한 득표율로 노태우 정권이 출범한다. 제6공화국 정부는 출범 초부터「민주화를 통해 보통사람들이 인간적인 대접을 받을 수 있는 사회, 경제와 사회의 균형적 발전을 통해 가진 자와 가지지 못한 자, 지역간의 격차, 갈등을 해소하겠다」는 국가 목표를 선언했다. 그러나, 그 동안 억제되었던 온갖 이해집단들의 제 몫 찾기, 국회청문회로 인한 정부의 권위체제 붕괴 등으로 성폭행, 인신매매, 떼강도, 살인, 유괴, 납치, 마 약범죄 등으로 사회불안이 심화되었다.

이 와 함께 대학부정입학, 관료, 재벌들의 경제적 비리 등이 폭로되면서 사회적 불신 풍조와 비도덕성이 만연되어 나타났다. 이에 당황한 정부는「범죄와의 전쟁」을 선포하고 공권력을 동원하여 조직깡패, 유흥업소 단속 등을 강화하여 사회불안에 대처하려고 시도했다. 그러나, 무질서와 부도덕, 경제 침체와 무역적자, 물가고 등이 겹쳐 국민생활의 불안은 더욱 가중되는 위기적 상황이 조성되었다.

2) 지방자치의 출범과 지역복지욕구의 출현

1989년 지방자치법이 입법화되고 지방의회가 성립됨에 따라 중앙정부 주도형의 복지에서 지방화에 따른 지역복지문제가 큰 과제로 부상되기 시작했다.

3) 새로운 제도 창설에 의한 복지서비스 정책의 전환

제6공화국 체제하에서는 다양한 새로운 법률들이 창설되고 개정되는가 하면 많은 복지서비스에 대한 행정입법(지침)이 이루어져 우리나라 사회복지서비스의 정책전환이 이루어지고 있다.

① 1988년「서울장애인 올림픽」후 대통령 직속의「장애인복지대책위원회」를 설치, 장애인종합대책을 마련하여 공포하는 등 장애인 복지에 대한 변화를 시도하였다.

② 사회복지관 사업의 전국적인 확대 실시 :「영구임대아파트내 종합사회복지관 설치 계획」

③ 탁아사업의 부각

④ 재가노인봉사센터가 급격히 증가

⑤ 사회복지전문요원의 확충

4) 사회복지전문요원의 배치

1987 년부터 1990년까지 사회복지전문요원을 324명 배치하였고, 1991년 1,676명을 신규채용하여 4,000명을 읍․면․동에 배치하였다. 초기 별정직 7급으로 운영되는 사회복지전문요원은 사회복지 직렬 마련과 함께 사회복지직 9급으로 조정되어 현재 운영되고 있다.

5) 제7차 경제․사회발전계획과 사회복지

제7차 경제․사회발전계획은 1992년～1996년까지 전개된다. 이 기간의 주요한 의미를 살펴보면

① 탈냉전체제

② 경제개발주의의 사회적 모순이 세기말인 10년간에 집약적으로 나타나지 않겠냐는 위기감

③ 새 정권에 의한 새로운 변화가 예고됨

이 기간중의 사회복지서비스 부분의 특징을 살펴보면

① 기본정책의 원리는 경제적 발전 수준, 국가의 부담 능력, 국민의 복지의식, 사회적인 복지 요구 정도, 자원의 효율적인 배분 등 대단히 보수적인 철학에 기초하고 있다.

② 공적부조 부분은 모든 국민은 국가의 책임으로 하며, 보호수준을 점차적으로 확대하고 신청보호제와 보충급여제도를 도입하고 사회복지 전달체계의 확립, 저소득층 밀집지역의 주거 환경개선, 의료보호제도 등을 개설

③ 일반 국민에 대한「수익자부담」에 의한 유료복지서비스체계 도입, 가족복지정책의 개발과 재가복지서비스제도 확충, 예방서비스의 강화

6) 2,000년대를 지향한 사회복지방향의 전망

2,000년대의 사회적 변화는 다음과 같이 예상된다.

① 고도산업사회로 이행

→ 실업, 도시빈민, 산업재해 등 각종 사회문제증가 : 복지수요가 증대됨

② 남북 개방화시대 도래

→ 사회안정과 국민 통합을 위한 복지정책의 역할과 중요성 증대

③ 지방자치제의 정착

→ 복지전달체계의 개편이 필요함

④ 노령화 속도가 빨라짐

→ 2,000년도 7.1%, 2,020년도 13.2%로 증가될 예정

⑤ 보건의료 및 위생에 대한 국민들의 기대수준이 크게 높아질 것으로 예상

이와 같은 사회적 변화에 대응키 위한 2,000년대 사회복지정책의 기본 방향으로

① 가정단위의 복지기능 강화

② 사회보험제도의 정착, 발전

③ 소외 계층에 대한 국가의 보호시책 강화

④ 의료공급의 확충

⑤ 식품, 의약품, 위생안전 수준의 선진화

우리사회의 복지수요는 정부의 예견보다 훨씬 심각하고 복잡하게 전개될 것으로 예측된다.

5. 새천년 복지 비젼 2,010 (건강한 국민 더불어 사는 사회)

1) 2,010년 보건복지 여건과 전망

① 지속적 경제성장에 따른 국민소득 증가 (1인당 20,000불 수준) : 국민의 복지 욕구 증대, 권리로서의 복지 욕구

② 고령화 사회의 도래 : 노인 의료 및 소득보장 수요 급증, 의료보장에 대한 정부 역할 증대

③ 질병구조의 다양화 및 보건욕구 증대 : 장기요양 보건서비스 욕구 증대, 응급의료서비스 수요 증가

④ 정보화와 지구촌화 급진전 : 사회적 소외계층 증가, 보건의료시장 개방의 가속화로 선진국의 도전에 직면

⑤ 지방화 급진전 : 중앙과 지방자치단체간 자원 배분, 정보연계, 전달체계의 조정이 필요, 지역별 복지욕구에 대한 대책 수립 필요

⑥ 복지재정의 증가 : 복지와 건강 욕구에 대한 사회, 국가의 관리지원 시스템, 재정수요 증가

⑦ 가치관 변화, 사회병리 현상 증가 : 핵가족화, 이혼율 증가, 여성의 사회 참여 증가로 인하여 보육, 청소년 문제, 가족 해체, 노인 부양 등 복지 욕구가 증폭됨, 수요자 중심의 서비스 요구가 급증

2) 생산적 복지 구현을 위한 복지 비젼 2,010

3) 정책과제

* 모든 국민의 평생 건강이 보장되는 사회

① 평생에 걸쳐 건강을 관리 (태아 보호, 영유아 건강증진 사업 내실화, 보건 교육 및 건강 생활실천으로 건강 수명을 연장, 예방 접종 서비스 강화, 저소득 취약 계층에 대한 가정방문 보건복지서비스 강화)

② 주요 질병에 대한 국가 책임 관리체계 구축 (5대 주요 질병 - 고혈압, 암, 당뇨병, 간염, 결핵에 대한 국가의 집중관리, ‘21세기 전염병 통합 관리 서비스’체계 확립, 정신질환자의 사회복귀 촉진, 장애인의 사회복귀 훈련 실시, 희귀질환자 치료지원을 위한 통합 대책 수립 추진)

③ 보건소를 평생 건강관리 중심 기관으로 육성 (보건소의 기능과 역할 재정립, 농어촌 보건소의 노후시설 장비 전면 개선, 건강관리 정보체계 구축 및 건강증진사업 모형 개발)

④ 효율적이고 적정한 보건의료 서비스 제공 (의원, 병원, 종합병원간의 기능의 차별화, 중소병원의 기능을 전문화, 병원중심의 가정간호사업 추진)

⑤ 의약분업 실시 및 의약품 유통개혁 추진 (의약분업 시행, 의약품 조달의 투명성 제고)

⑥ 고품질 의료서비스 제공

⑦ 보건의료 인력과 시설을 적정하게 공급하고 질적 수준도 높인다.

⑧ 신속하고 적정한 응급 의료서비스 제공

⑨ 국민의 안전한 식생활 보장

⑩ 의약품에 대한 안전관리 체계 선진화

⑪ 보건산업을 전략사업으로 육성

⑫ 보건산업 진흥을 위한 산․학․연 정부간 협조체계 구축

⑬ 전통 한방의료를 육성, 발전

* 저소득 국민의 기초 생활이 보장되는 사회

① 보호가 필요한 사람 모두를 보호 (지역별, 가구 규모 및 특성별로 소득, 재산조사 실시로 합리적으로 대상자를 선정하고 효율적으로 급여를 관리한다.)

② 최저생활의 보장 (생계, 의료, 교육 및 주거보장 등 기본생활보장)

③ 자활지원 체계의 구축 (사회복지전문요원의 직업훈련, 취업알선 활동 강화, 자활지원센터 확대 지정(20개소→250개소) 및 지역 자원봉사활동에의 참여 추진)

* 노인․장애인 등 소외계층의 인간다운 삶이 보장되는 사회

① 모든 국민의 안정된 삶을 위한 소득보장 (경로연금지급 수준 확대, 노인부양가정에 대한 세제 및 금융지원 강화, 고령자 적합 직종 - 150종, 노인공동작업장 - 1,000개소, 노인 취업알선센터 - 200개소 확충으로 재취업 촉진)

② 건강한 노후생활보장 (농․어촌 노인에게 건강과 복지서비스를 통합하여 제공 - 보건소 및 노인복지관 등 공공․민간부문의 연합체계 구축으로 방문간호서비스, 식사배달서비스, 안부전화 드리기 등의 통합서비스 제공, 저소득 노인의 건강진단비 지원의 내실화, 장기요양보호(long-term care) 노인에게 전문적 간병서비스 제공 - 노인전문요양시설, 노인전문요양병원 확충, 「노인 장기요양보험제도」도입 방안 검토, 치매노인전문요양시설 확충, 독거노인을 위한 응급구조 시스템 완비)

③ 노인 여가시설 확대 및 자원봉사 활성화

④ 장애인의 생활안정지원 및 사회참여 확대

⑤ 장애인의 재활서비스 강화

⑥ 장애발생 예방 및 장애범주의 확대

⑦ 아동의 건전 육성 지원 및 보육서비스의 질적 수준 제고

⑧ 모자보건사업 확충 및 취약 여성보호 강화

⑨ 공공 및 민간복지자원의 연계를 통한 재가복지서비스 확대 (재가복지봉사센터 확대, 가정봉사원서비스 확대 및 전문 인력 양성 방안 수립, 주간 및 단기보호시설 확충)

⑩ 사회복지시설의 운영을 개선

⑪ 공공 및 민간 사회복지전달체계를 확립 (공공전달체계 강화를 위하여 사회복지전문요원 확대 배치, 보건복지사무소 설치, 민간복지자원 활성화 및 연계체계 구축을 위한 사회복지관, 노인 및 장애인복지관 확충, 사회복지자원관리시스템 구축, 시․군․구「지역사회복지협의회」구성을 통한 민간복지 참여 활성화)

* 중산층의 삶이 보장되는 사회

① 국민연금제도의 내실화

② 국민연금 재정을 안정적으로 운용

③ 보험료 부과체계를 형평성 있게 보완

④ 통합적 소득보장체계 구축

⑤ 의료보험 급여를 점진적으로 확대 (개인부담 경감)

⑥ 의료보험의 재정을 안정

⑦ 의료보험 심사 평가의 전문화

⑧ 의료보호의 내실화로 저소득층의 건강을 보장

⑨ 민간보험의 참여 검토

⑩ 사회보험의 통합으로 조직, 전산 및 재정 운영을 효율화

⑪ 국민연금, 의료보험 관리운영의 효율적 연계체계 마련

⑫ 국민연금 기금운용을 투명화 하고 전문성을 제고

⑬ 관리운영의 효율화 및 책임경영 체계를 도입